2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋局之年。基于“十四五”的发展历程，结合2035远景目标和第二个百年奋斗目标，尤其是面对人工智能等技术革命的新浪潮和国际关系的新变局，该如何认识中国经济下一步的机遇与挑战？如何做好“十五五”的发展规划？如何把握和推进关键的深层次改革？
8月14日，北京大学国家发展研究院举行中国经济的新挑战与必要改革暨《深层次改革：中国经济的难题与突破》新书悦读会，第十四届全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任尹艳林围绕我国经济运行中的突出矛盾和问题，系统分析了深层次原因，并提出了深层次改革可能的突破点。
在回应政府与市场关系问题时，尹艳林指出，中央文件明确要求“使市场在资源配置中发挥决定性作用”并“更好地发挥政府作用”。他强调政府作用在宏观调控、民生保障、公共资源配置等领域的必要性和有效性，具体如何实现“更好”值得深入探讨。
谈及改革策略，尹艳林分析认为，当前改革已进入深层次阶段，某些领域、方面或阶段需要实施更深层次乃至更具突破性的改革。他指出，必须在关键点上取得新突破，方能“牵一发而动全身”，带动整体改革见效。尤其在涉及利益调整的“深水区”和“攻坚”阶段，真正的深层次改革必然是突破性的。
关于地方政府职能转变与深层次改革切入点，尹艳林表示，深化市场化改革是当前的关键切入点，其重要障碍在于地方保护与市场分割。中央强调“构建全国统一大市场”的核心正是破除这两大障碍，这要求规范地方政府行为。解决问题的根本在于转变地方政府职能，只有职能真正转变到位，市场机制才能在资源配置中发挥决定性作用。
对于如何处理政府与市场关系，尹艳林驳斥了“先有鸡还是先有蛋”式的争论（即等待市场成熟后政府退出，或政府退出后市场才能成熟）。他主张从中国实际出发——作为从计划经济转型的国家，市场发育先天不足——策略上应在不少领域推动政府适时适度“后退”，为市场发育创造空间。这并非要求政府完全不管或等待市场完美有效后才退出，关键在于政府发挥作用的同时如何创造条件让市场有效运行。因此，需审慎权衡两者关系，具体策略应因领域和市场发育程度而异。
深层次改革的三个特征
在主旨分享中，尹艳林首先解读了“深层次改革”的含义。他引用《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》解释道，相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。
尹艳林表示，在汉语中，“改革”一词基本解释为改掉旧的、不合理的部分使之更合理完善，意同英语中的reform、change。据史料记载，“改革”最早出现在公元前307年。赵武灵王下令，作战时改华夏传统长裙长袖服装为胡人紧凑短衣长裤，这就是有名的“胡服骑射”。胡人服饰多为动物毛发皮革所制，故而有“改革”一词，意为变革，革新。
尹艳林强调，深层次改革具有三个核心特征。
第一，它是进入“深水区”的改革。中国改革历经数十年，容易的、皆大欢喜的改革已基本完成，当前改革面临前所未有的艰巨性和复杂性，进入“深水区”特征更为明显，剩下的都是“难啃的硬骨头”，甚至到了“连石头也快没得摸”的地步，但形势倒逼我们必须攻坚克难、勇涉险滩。
第二，它是触动利益的改革。当前改革已越过各方普遍受益的“帕累托改进”阶段，增量改革空间缩小，越来越需要触及深层次利益关系，对既有利益格局进行重大调整。那些曾被绕开或搁置的矛盾和问题并未消失，反而随着改革深入成为绕不过去的“拦路虎”，必须直面并解决。
第三，它是“攻坚战”式的改革。改革越往纵深发展，问题交织叠加越错综复杂，改革已处于“不进则退”的关键攻坚阶段，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当，必须强化攻坚意识，破难而进。因此，深层次改革就是“啃硬骨头、涉险滩”的改革，需要更大勇气、更多智慧和更强韧性，根本目的在于解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。
谈及深层次改革的必要性，尹艳林谈道，改革作为发展的动力，由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。
党的二十大报告指出，发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强；确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还须解决许多重大问题；重点领域改革还有不少硬骨头要啃，等等。
党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须继续把改革推向前进。
2024年底召开的中央经济工作会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。
尹艳林指出，深层次改革不仅是健全扩大内需的长效制度安排的需要，也是加快构建科技创新发展的体制机制的需要，更是加快形成重点领域风险防范的体制机制的需要。总之，是加快完善有利于推动高质量发展的体制机制的需要。
当前经济社会发展面临的挑战
针对当前经济社会发展面临的诸多挑战，尹艳林认为有三大问题应当重点关注。
第一是有效需求，这也是国内大循环存在的最大堵点，而原因则是多方面的。
一是消费倾向遇到瓶颈，居民消费意愿不强，居民收入增长预期下降、资本投资收益下降、市场主体风险偏好下降等。
二是内需增长机制不健全，扩大内需还面临不少体制机制堵点、障碍，一些行政性管制措施限制多样化多层次消费需求，限制性消费政策仍大量存在。
三是投融资体制改革滞后，投资领域“使市场在资源配置中起决定性作用、企业的投资主体地位”并没有真正落实，投资管理仍带有计划色彩，民间投资在市场准入、招投标等方面面临不平等对待和隐性制度壁垒。
四是银行利差制约，利率调整缺乏弹性，价格持续低迷，导致实际利率偏高，抑制企业融资和居民借贷需求。
第二是创新能力，这是我国经济发展的重要制约因素。虽然原因是多方面的，但体制性的因素可能更为主要，能力不强的根源是动力不足。
一是人才培养引进体系不适应，特别是现行教育体系不利于创新人才培养，中国移民政策缺乏国际竞争力。
二是现行的科研体制改革滞后，缺乏有效的科技成果转移转化激励机制，科技和经济“两张皮”的问题仍然存在。
三是企业创新主体地位还没有真正确立。在国家创新体系中，企业还处于从属辅助地位。
四是支持和保护创新的体系不健全。现有金融结构，是与传统发展模式相适应的，很难适应实施创新驱动发展战略的需要。
五是保护创新的法律环境缺失，知识产权保护不到位，企业不敢创新。
第三是财政金融风险隐患。当前，主要表现为地方债务特别是部分地方隐性债务问题突出。
一方面，中央与地方财政关系不顺，刺激地方政府举债。自分税制以来，地方政府面临财力与事权不匹配的问题，地方事权多，财力相对不足。
另一方面，地方政府预算约束软化，举债行为监管缺位。由于政绩考核的影响，地方政府借债冲动始终强烈。
深层次改革的11个突破点
对于深层次改革的突破点，尹艳林给出了11个方面的建议。
1、健全扩大内需的有效机制。完善促进消费的体制机制，尊重消费者自由选择权，坚决摒弃行政随意干预居民消费的惯性思维，调整不利于消费结构升级的政策，全面清理现有不利于消费释放，尤其是各类限购、限贷、限价等行政干预措施。建立市场为主导的投资体制，将立足点放到为企业投资做好服务上，更加注重事前政策引导、事中事后监管，充分激发社会投资动力和活力。全面实行企业投资项目负面清单管理。同时，规范政府投资行为政府投资，一是要发挥“弥补效应”，弥补市场失灵；二是要避免“挤出效应”，让企业投资发挥更大作用。
2、加快建设全国统一大市场。切实建立和落实地方政府行为负面清单。中长期的突破口在于改革和优化地方政府的职能，规范地方竞争形成的权力基础。推进区域高质量一体化发展国家战略。在健全市场制度规则、完善市场基础设施、共享物流发展成果等方面积极探索创新。要把推动经济数字化、网络化、平台化，作为推进全国统一大市场建设的一个重要抓手。要发挥人工智能、数字经济对促进市场公平竞争和国内统一大市场的倒逼作用。
3、完善微观基础制度。坚持和落实“两个毫不动摇”深化国资国企改革，增强核心功能。积极推动国有资本“三个集中”（向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中），发挥国有资本运营公司平台作用，引导国有资本服务国家战略目标，加快从部分低端传统产业领域退出。以《中华人民共和国民营经济促进法》的颁布实施为契机，不断深化改革，解决制约民营企业发展的体制机制问题，不断激发企业活力，促进民营经济发展壮大。
4、构建房地产发展新模式。核心是要处理好政府和市场的关系，形成“保障+市场”的住房供应体系，政府的归政府，市场的归市场，减少或取消政府对市场的直接干预。随着人的流动，住房要相应增加，供地要跟进，资金要到位，也就是要建立人、房、地、钱联动机制，从而推动市场体系和保障体系并行发展。商品房市场是我国住房市场的主体，也是解决居民住房问题的主渠道。租赁住房市场是租购并举住房制度的重要组成部分，培育住房租赁市场。住房保障是基本公共服务制度体系的组成部分，应遵循“普惠性、基础性、兜底性”的原则。
5、深化科技体制改革。加快完善科技创新组织方式和治理模式，推进科研院所分类改革。推动事业单位管理体制改革，赋予科研院所更大的用人等管理权限。促进新型研发机构的发展，支持发展新型研究型大学、新型研发机构等新型创新主体。强化企业创新主体地位，既要提高企业科技创新能力，也要充分发挥企业在发展新型研发机构中的中坚作用。构建教育—科技—人才一体化推进机制。完善人才有序流动机制，打通高校、科研院所和企业人才交流通道。构建同科技创新相适应的科技金融体制，加快形成科技—产业—金融良性循环
6、推进垄断行业改革。能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业关系国民经济命脉和人民群众切身利益。推进自然垄断环节独立运营，推动自然垄断环节业务与竞争性环节业务分离，对于暂不具备条件的自然垄断环节业务实行独立核算。有效规范经营自然垄断环节业务企业的经营范围，明确自然垄断环节监管范围和重点，加强经营自然垄断环节业务企业价格和收费监管。推进竞争性环节市场化改革，对重点行业竞争性环节要进一步“放”，稳步推进行政职能与竞争性业务剥离，激发各类经营主体活力，更好发挥市场机制作用。完善支持非公有制经济进入电力、油气、铁路、公用事业等领域的实施细则和具体办法为社会资本提供更多发展机会。
7、深化金融体制改革。加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制。持续推进利率形成机制改革，使利率在资金资源配置中起决定性作用，以利率来调节资金市场供求关系，从根本上解决“融资难”“融资贵”问题。建立增强资本市场内在稳定性的长效机制，加快提高直接融资比重着力优化直接和间接融资、股权和债权融资比例关系，建立健全结构合理的金融市场体系。健全多层次资本市场体系，深化主板和创业板市场改革，核心在于实行真正的注册制，以信息披露为限，减少干预，实施更灵活、公平的交易制度，增强市场吸引力包容性和活跃度。
8、推进财税体制改革。健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，深化预算绩效管理改革深化零基预算改革，不断提升预算管理水平和财政治理效能。健全税收制度，健全有利于高质量发展的税收制度，完善地方税体系，推进新型消费税改革，健全直接税体系。完善中央和地方财政关系，加快形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度，更好调动中央和地方两个积极性。适当加强中央事权、减少中央地方共同事权、清晰界定省以下财政事权和支出责任。完善中央与地方财力分配关系。完善财政转移支付体系完善政府债务管理制度。
9、构建城乡融合发展新格局。加快农业转移人口市民化，积极推进新型城镇化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。深化土地制度改革。建立全国统一土地大市场，健全农村土地要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，充分挖掘农村土地价值潜力，赋予农民更加充分的土地财产权益，促进农民增收和乡村全面振兴。
10.健全绿色低碳发展体制机制。健全绿色低碳发展基础体制，深化自然资源产权制度改革，深化农村集体林权改革，完善国家公园体系，加强生态环境产权保护的基础体制构建，强化制度约束作用。健全生态要素市场化配置机制，健全生态产品价值实现机制完善生态产品保护补偿机制，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，健全绿色金融发展体系，真正落实“绿水青山就是金山银山”理念。
11、扩大高水平对外开放。要通过扩大服务业开放，推进国内服务业领域的改革。用好海南自由贸易港的开放标杆作用，支持具备条件的自贸试验区开展高水平开放压力测试。主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境。
